在适度超越熟人社会的集体生活中，训练公民的社会伦理和民主精神，就成为县辖市的一个重要的内在功能。

如果二者存在时间先后，根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条第2款规定的不重复原则，此时应当采取从前原则，即作出时间在前的决定有效。（以下简称履行前置程序的建议） 综上归纳，《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》提到的监察建议共有6种，其中，直接冠以监察建议的有2种，分别是（廉政建设和履行职责存在的问题等的）监察建议和（取消资格或调离岗位等的）监察建议。

关于送达的方式，有必要通过监察法规中加以明确。[19] 秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期。有一种比较流行的观点，主张对《监察法》的第45条第1款第5项廉政建设和履行职责存在的问题等作扩大解释，并借鉴此前《行政监察法》关于行政监察建议的十种情形的规定[31]，提出当监察机关遇有与前者相似的九种情形（排除问责建议）时，皆可提出监察建议，其中还包括兜底情形。持第二种观点者主要从规范和语义进行驳斥，他们认为，既然《人民检察院组织法》没有明确规定检察机关建议权是检察机关的法定职权，检察建议便只是检察事实行为，不是检察职权行为。如何对待惩治腐败和监察权威之间的耦合性和张力，如何在威权和自治之间寻求微妙的价值平衡，既是立法者和执政党必须考量的重大问题，也是进一步深化监察体制改革的重要走向。

（2）从规范类型来看，鉴于监察建议在法律效果上很可能导致监察对象的权利减损或预设义务，故而至少当监察建议的内容涉及对某个具体对象作出任何处分时，须以法律或监察法规之具体行为规范为依据，至于组织规范推导的授权则不足为据。[27] 本书编写组：《中华人民共和国监察法案例解读》，中国方正出版社2018年版，第401页。3.监察建议的执行落实 严格执行落实监察建议，不仅是监察机关行使职权的重要内容，也是其履行职责的必要要求。

因此，我们以为事前审批效果更佳。据此，监察建议之基本定位首先要以监察职能作为大前提，紧密围绕《监察法》第3条规定的廉政建设和反腐败工作来进行，一般不涉及监察对象所在单位主责主业的正常运转[27]。参见雷磊：《法律概念是重要的吗》，载《法学研究》2017年第4期。其中，有权提出监察建议的主要是独立一级监察委员会，派驻机构则需根据管理权限和授权来确定。

首先，根据《监察法》第45条第1款第2项和《公职人员政务处分暂行规定》第19条的规定，结合《公务员法》第九章 惩戒第56条，监察机关的政务处分决定和被监察单位的政纪处分决定[24]，都指的是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种处分形式。进一步而论，监察建议的价值亦不限于简单地构建监察权威，而是多方博弈下的综合考量。

参见姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，载《行政法学研究》2018年第4期。（2）虽未明确提到监察建议，但提及了建议的也有1处，即第11条第4款规定：对基层群众自治性组织中从事管理的人给予责令辞职等处理的，由县级监察机关向其所在的基层群众自治组织及上级管理单位（机构）提出建议。对于驻在对象的领导班子及成员，则应由本级监察委员会提出监察建议。首先，监察建议的对象是公职人员，不包括其所在单位。

1.正当理由的类型有待明确 我们认为，这至少包括以下五种情况：（1）提出主体超越职权或者滥用职权的，例如派驻机构、派出专员不得提出关于政务重处分的监察建议，也不得对驻在单位提出关于对领导班子及成员作出处分或问责的监察建议。尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任，但是在触发前提上监察建议（无正当理由拒不采纳）比监察处理决定（拒不执行）更为严格，这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。[26] 李琦：《职权：宪法学与法理学考察》，载《中外法学》1999年第3期。与此类似，在‘监察全面覆盖的改革逻辑之下，国有企业管理人员、公办高校管理人员等同样纳入监督对象，但此类机构中的公职人员同样有别于一般行政机关中的公职人员，其自主运行亦需借助于相当的内部自律机制，而非绝然的外部监督。

一是《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》明确规定的六种形式的内部政纪处分。监察机关依据监督、调查的结果，分析案件发生的原因、特点、规律，找出监察对象所在单位制度和管理等方面存在的问题和漏洞，提出整改型监察建议，促使有关单位增强全面从严治党主体责任意识，有效加强监督管理、完善制度、健全机制，预防职务违法和职务犯罪行为的发生。

（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。另一方面，如果否定监察建议被采纳前的法律效力，就意味着拒不采纳监察建议所应承担的法律责任是没有效力基础的，因为被建议单位不可能因不履行一份未生效的文书而承担法律责任。

自然公正原则要求任何人不能做自己案件的法官，因此不采纳监察建议的理由是否正当不得由其作出主体来评判，由此主要有提请本级人大常委会裁决和提请上级监察机关裁决两种方案，具体取舍还需在多种价值之间取得平衡。3.整改型监察建议：对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化 监察机关提出整改型监察建议的规范依据，主要是《监察法》第45条第1款第5项规定的对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。（3）为何对整改型监察建议提出更加严格的要求呢？实际上，正是由于此种监察建议并不直接涉及某个具体的监察对象，容易受到忽略，因此反而更应强调对其之规范。如此理解，具备一定合理性，但不符合监察建议的基本定位。如未及时书面回复，经催告仍不回复，则应视作已经采纳。而从法律效力和法律效果的关系看，后者是前者的具化。

由此可见，监察建议乃是法治化反腐过程中的一把双刃剑，必须认真把握、谨慎使用、有序规制。（3）无论是对行政机关还是对其他被监察单位，监察机关都应当立足监察职能，围绕廉政建设和反腐败工作向其提出监察建议，既不涉及执法监察、效能监察等内部监察活动，也不涉及诉讼监督和行政检察监督等法律监督事宜，更不涉及规章审查乃至合宪性审查工作。

[2]《监察法》并未明确提出监察决定的概念，有关表述来自第62条拒不执行处理决定。我国监察机关作为宪制机关，只要能够始终在法治思维和法治方式下在法治轨道上推动监察体制改革并切实落实反腐职责，自然也会始终遵循宪制、维系法治。

再者，假使监察建议不必依附于个案，无的何以放失、依据从何而来？从地方监察实践现状推测，不必依据个案而提出的监察建议很容易在实践中被大范围采用，甚至是乱用、滥用，由此不仅侵扰被监察单位日常运作，亦有损监察机关自身权威，得不偿失。基于监察建议作为监察机关职权行为的法律地位以及其作为监察处置权的本质属性，一方面，监察建议并不是双方、双向性行为，监察机关与被建议单位之间也不是协商关系。

[23] 从法治一般原理分析，就立法机关与其他宪制机关的立法职权配置来看，宪法和立法法在事实上认可了其他宪制机关职权立法的合宪性，并已经试图在立法权限配置上对立法机关和其他宪制机关进行某种看似合理的划分。1.根据有无派驻机构、派出专员来区分。该款规定了2种情形：对前款人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：（一）取消当选资格或者担任相应职务资格。[20]概言之，监察委员会虽有权监督所有行使公权力的公职人员，但对于特定的被监察单位的监察对象，在监督内容方面应是有所区分的。

（2）问责建议：督促有权作出问责决定的单位及时作出问责决定 有一种观点认为，问责建议与政务处分决定、问责决定性质相同，皆属处理决定。有一种比较流行的观点，主张对《监察法》的第45条第1款第5项廉政建设和履行职责存在的问题等作扩大解释，并借鉴此前《行政监察法》关于行政监察建议的十种情形的规定[31]，提出当监察机关遇有与前者相似的九种情形（排除问责建议）时，皆可提出监察建议，其中还包括兜底情形。

[30] 参见高伟：《监察建议运用研究》，载《中国纪检监察报》2018年5月23日第8版。我们认为，这至少需要包括以下部分：①被建议单位基本情况。

目前，《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》对上述两个问题都缺少必要的规定，需要尽快通过修法或法律解释的方式予以明确。持第一种观点者较少，主要观点是，检察建议是检察机关法律监督权的重要组成部分[6]，是检察机关的法定方式[7]。

（3）关于承担法律责任的情形，《监察法》第62条仅规定了无正当理由拒不采纳一种情况，这过于宽泛，需作进一步区分。（2）此外，《监察法》中有2处虽未明确提到监察建议，但提及了建议，分别是：第31条和第32条规定，监察机关在移送人民检察院时可以提出从宽处理的建议。回溯文首：监察机关能否使用监察建议要求法院再审或者要求人大机关必须作出某种决定？本文之设计力求将监察建议纳入法治轨道，然而实践中被监察单位面对与纪委合署办公之监察委员会,即便存在不采纳监察建议之正当理由，亦很难态度强硬。另一种解释路径是：在我国国家监督体系中，主要有人大监督、专责监察和内部自治三个层次，对被监察单位内部监察权的定义应当采取扣除说，即在人大监督权之下，扣除监察机关依法对被监察单位公职人员所享有的监察权之外，其余皆属内部监察权范畴，故而不限于取消资格和调离岗位、降职、免职、罢免等。

尽管被建议单位采纳监察建议并自行作出有关处置，但该决定是经监察机关督促而作出或者经其纠错而纠正的，因此除非纠错型监察建议减轻了处置的程度，否则监察机关应与被建议单位共同承担责任。同时，法官虽可归类于公务员之范畴，但置于依法独立行使审判权原则之下的法官与司法辅助人员及司法行政人员的差别却是显而易见的，这也是实行法官员额制、法官单独职务序列、法官等级与行政职级脱钩等的原因。

②双方对理由是否正当存在争议，经有关机关依法评判并认定不是正当理由，被建议单位仍不采纳的。内容摘要：基于监察机关法定职权的监察建议，应当区别于广泛意义上的监察建议作专门研究。

鉴于内部监察的制度功能乃是国家监察无法代替的，国家监察体制改革并未将应属自治范畴的内部监察职能全部收归国家监察，故此在继续保留内部监察的同时，尚需理顺二者关系。监察建议如何从其定位出发，严格遵循职权法定并恪守谦抑性？长期而言监察建议会不会沦为一般监督之措施？就监察机关自身而言，这便要求其必须坚持以法治化反腐为逻辑起点，严格遵守监察建议的功能定位，立足监察职能并始终着眼于廉政建设和反腐败工作，同时遵循监察机关与其他机关的组织关系和监察权与其他权力的权限边界。